گردش کار

شاکیان

۱- رییس دیوان عدالت اداری

۲- آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته

ابطال مصوبه 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هیأت وزیران موضوع تعرفه بیمه تأمین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه های مسکن مهر

گردش کار پرونده

۱- دادخواست شاکی

آقای بهمن زبردست به موجب دادخواستی ابطال مصوبه 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هیأت وزیران موضوع تعرفه بیمه تأمین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه های مسکن مهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

ضمن تقدیم تصویب نامه شماره 30562/ت49128هـ-1392/02/15 هیأت وزیران که به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صادر گردیده، به استحضار می رساند که وفق اصل مذکور:

«هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامـه را دارد ولـی مفاد ایـن مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.»

در حالی که در بند 1 این تصویب نامه برخلاف ماده 41 قانون تأمین اجتماعی، مبلغ مقطوع 52000 ریال را به عنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه های مسکن مهر تعیین نموده و در بند 2 نیز چنان که در نامه شماره 200/15604- 1393/08/10 رئیس کل وقت سازمان امور مالیاتی نیز به درستی ذکر شده برخلاف ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده که موارد معاف را حصر کرده و بدون اختیار قانونی برای افزودن بر این موارد معاف، مقرر کرده که با تعیین:

«حداکثر سه میلیون ریال مالیات برای هر واحد به گونه ای که هیچ گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه ها تعلق نمی گیرد.»

بدین ترتیب بدون گذراندن قانون لازم از تصویب مجلس شورای اسلامی و به صرف همین تصویب نامه این معافیت مالیاتی مقرر گردیده است.

لذا با عنایت به این موارد از آن مقام عالی درخواست ابطال تصویب نامه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیأت وزیران را دارم.

متن مصوبه مورد اعتراض

تصویب نامه در خصوص تعرفه بیمه تأمین اجتماعی برای هر مترمربع مسکن مهر

هیأت وزیران در جلسه مورخ 1392/02/04 به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود:

بند ۱

تعرفه بیمه تأمین اجتماعی برای هر مترمربع مسکن مهر از تاریخ 1388/01/01 در پروژه های تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد (52000) ریال تعیین و برای یک بار اخذ می گردد.

سازمان تأمین اجتماعی بیمه دیگری از پروژه های مسکن مهر دریافت نمی نماید و پس از دریافت کل این مبلغ موظف است ظرف مدت بیست روز نسبت به صدور مفاصا حساب اقدام نماید.

بند ۲

میزان مالیات پروژه های مسکن مهر بابت هر واحد مسکن مهر از تاریخ 1388/01/01 در پروژه های تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد با آنها با هر نوع قرارداد و یا معرفی وزارت راه و شهرسازی حداکثر سه میلیون ریال برای هر واحد تعیین می گردد و هیچ گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه ها تعلق نمی گیرد.

– معاون اول رئیس جمهور

پاسخ دولت به شکایت

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاون حقوقی رییس جمهوری) به موجب لایحه شماره 35269/39280- 1397/04/02 توضیح داده است که:

مدیرکل محترم دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری

بازگشت به ابلاغی شماره 9609980905801135 (کلاسه 1304/96) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقای بهمن زبردست، به خواسته:

«ابطال تصویب نامه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیأت وزیران (موضوع نحوه محاسبه حق بیمه تأمین اجتماعی و مالیات پروژه های مسکن مهر)»

ضمن ایفاد تصویر نظریه شماره 91/45900-1397/03/09 وزارت امور اقتصادی و دارایی و شماره 730/7421-1397/01/26 وزارت راه و شهرسازی، اعلام می دارد:

۱- استناد به سیاست‌های مسکن و اصل ۳۱ قانون اساسی

همان گونه که عنایت دارند، برابر اصل 31 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران:

«داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند.»

همچنین برابر بندهای (3) و (5) سیاست های کلی مسکن (ابلاغی مصوب سال 1389 مقام معظم رهبری):

• برنامه ریزی دولت در جهت تأمین مسکن گروه های کم درآمد و نیازمند و حمایت از ایجاد و تقویت مؤسسات خیریه و ابتکارهای مردمی برای تأمین مسکن اقشار محروم.
• ایجاد و اصلاح نظام مالیاتها و ایجاد بانک اطلاعاتی زمین و مسکن.

رعایت آن برای کلیه مجریان و سایر ارکان حکومتی نظام الزامی و بدیهی می باشد.

در ضمن رویکرد حمایت از مسکن اقشار ضعیف جامعه در سایر قوانین و مقررات مربوطه، از جمله:

• ماده 1 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب 1387)
• قوانین برنامه های پنجساله توسعه

مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است.

بدیهی است دولت در اجرای تکالیف قانونی موصوف و نیز با توجه به صلاحیتهای مقرر در اصل 138 قانون اساسی، امکان تدوین مقررات لازم جهت انجام این حمایت را دارد.

۲- دفاع در خصوص تعرفه حق بیمه تأمین اجتماعی

در رابطه با ایراد شاکی به مفاد بند (1) مصوبه مورد نظر، موضوع تعرفه حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه های مسکن مهر، ضمن تأکید بر موارد پیش گفته لازم به ذکر است:

با توجه به اینکه ماده 5 قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب 1386) در سال 1387 اصلاح و به دولت اجازه تعیین نرخ حق بیمه مربوطه داده شده است، لذا این بند از مصوبه کاملاً در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی دولت صادر شده است.

متن ماده ۵ اصلاحی

«ماده 5- در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می باشد مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه برای هر مترمربع نمایند.

حق بیمه متعلقه برای هر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه های بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخصهای ارزش گذاری منطقه ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آیین نامه ای خواهد بود که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاه های ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیأت وزیران می رسد.

در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخصهای مورد اشاره در آیین نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.»

همچنین ماده 5 قانون یاد شده مجدداً در آذر ماه سال 1393 اصلاح شده است، لیکن این موضوع تغییری در صحت قانونی و اعتبار بند 1 مصوبه مورد اشاره شاکی تا زمان اصلاحیه اخیر نداشته و مانع از استیفاء حقوق مکتسبه اشخاص نمی باشد.

۳- دفاع در خصوص تعیین مالیات پروژه‌های مسکن مهر

در خصوص ایراد دیگر شاکی به مفاد بند (2) مصوبه موضوع تعیین مالیات واحدهای احداثی مسکن مهر، با توجه به اینکه برابر ماده 147 قانون مالیاتهای مستقیم (مصوب 1366، با اصلاحات بعدی) امکان محاسبه هزینه های قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به موجب مصوبات هیأت دولت وجود دارد، لذا در موضوع مطروحه نیز هیأت وزیران با در نظر گرفتن مخارج انجام شده در پروژه های مسکن مهر و پذیرش بخش قابل توجهی از آن به عنوان هزینه های قابل قبول مالیاتی، میزان مالیات موصوف را به صورت مقطوع و به شرح مقرر در مصوبه تعیین نموده است.

متن ماده ۱۴۷ قانون مالیات‌های مستقیم

«ماده 147- هزینه های قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به شرحی که ضمن مقررات این قانون مقرر می گردد عبارت است از هزینه هایی که در حدود متعارف متکی به مدارک بوده و منحصراً مربوط به تحصیل درآمد مؤسسه در دوره مالی مربوط با رعایت حد نصابهای مقرر باشد.

در مواردی که هزینه ای در این قانون پیش بینی نشده یا بیش از نصابهای مقرر در این قانون بوده ولی پرداخت آن به موجب قانون و یا مصوبه هیأت وزیران صورت گرفته باشد قابل قبول خواهد بود.»

۴- رأی هیأت تخصصی

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره 96 -1397/04/03 خواسته شاکی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و رأی به رد شکایت شاکی صادر می کند که متن آن به قرار زیر است:

رأی هیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع

نظر به اینکه تعرفه بیمه بر مبنای تبصره ماده ۲ قانون حمایت از کارگران ساختمان‌ها مصوب ۱۳۸۶ و قبل از وضع ماده ۵ قانون مذکور مصوب ۱۳۹۳ وضع گردیده و از شمول ماده ۴۱ قانون تأمین اجتماعی خارج است و معافیت‌های موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده اعمال آن از ناحیه دولت جایز بوده و در خصوص مورد دولت مطالبه مالیات بر ارزش افزوده ننموده تا مغایر بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده باشد. لذا هیأت با ۳/۴ اکثریت با اجازه حاصله از بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رأی به رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد.

رأی صادره ظرف بیست روز از تاریخ صدور از ناحیه ده نفر از قضات و رئیس دیوان قابل اعتراض در هیأت عمومی است.

گزارش معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری (مورخ ۱۳۹۷/۰۷/۲۱)

معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به شرح زیر رأی هیأت تخصصی را واجد ایراد قانونی اعلام می‌کند:

• با توجه به اینکه ملاک تعیین حق بیمه تأمین اجتماعی در قانون مشخص شده است. ماده ۲۸ قانون تأمین اجتماعی ملاک تعیین حق بیمه اشخاص را تعیین کرده است. همچنین در ماده ۳۸ همین قانون سازوکاری پیش‌بینی شده است تا پرداخت حق بیمه‌های کارگران در قراردادهای مقاطعه یا پیمانکاری به سازمان به‌نوعی تضمین شود.
• از سوی دیگر، ماده ۲ قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب ۱۳۸۶ صراحتاً اشخاص مشمول بندهای این ماده را از شمول این قانون خارج کرده و مشمول قانون تأمین اجتماعی دانسته است. بند ۲ این ماده مقرر می‌دارد: «در مورد آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آنها از طریق انعقاد پیمان به پیمانکار واگذار می‌شود، حق بیمه کارگران پیمانکار بر اساس ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی وصول خواهد شد.»

بنابراین آنچه در قانون آمده است ملاک عمل می‌باشد و هیأت وزیران صلاحیتی در خصوص اصلاح یا توسعه یا تخصیص قانون ندارد، فلذا مصوبه هیأت وزیران در این قسمت مغایر قانون تشخیص داده می‌شود.

• همچنین هیأت وزیران در بند ۲ این مصوبه، تمامی پروژه‌های مسکن مهر را مشمول حداکثر ۳ میلیون ریال مالیات دانسته است و هیچ‌گونه مالیات دیگری را غیر از مالیات بر ارزش‌افزوده بابت خرید مصالح شامل این پروژه‌ها ندانسته است.
  • اولاً مشخص نیست مالیات تعلق‌گرفته به این پروژه‌ها تحت چه عنوانی قرار می‌گیرد. آیا مالیات بر درآمد است که در این صورت چرا به صورت مقطوع توسط هیأت وزیران تعیین شده است؟ اگر مالیات بر ثروت است که آن هم تحت ضوابط خاص خود اعمال می‌شود.
  • ثانیاً هیأت وزیران با چه مجوز قانونی پروژه‌های مسکن مهر را از هرگونه مالیات دیگری به استثنای ارزش افزوده بابت خرید مصالح معاف کرده است؟

این حکم هیأت وزیران مغایر تبصره ۱ بند الف ماده ۱۱۷ قانون برنامه پنجم توسعه کشور است. بر اساس این تبصره، برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه‌های موضوع ماده ۲۲۲ این قانون طی سال‌های اجرای برنامه ممنوع است. سال‌های اجرای برنامه پنجم از سال ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۴ بوده است و یک سال هم تا پایان ۱۳۹۵ تمدید شده است.

لذا با توجه به توضیحات فوق، مصوبه هیأت وزیران هم در خصوص تعیین حق بیمه و هم در تعیین وضعیت مالیاتی پروژه‌های مسکن مهر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده است. از این‌رو دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۹۶ مورخ ۱۳۹۷/۰۴/۳۱ که حکم به رد شکایت صادر کرده است مطابق با قانون نمی‌باشد.

اعتراض رئیس دیوان عدالت اداری

رئیس دیوان عدالت اداری در فرجه مقرر در ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ در صدر گزارش معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به رأی شماره ۹۶ – ۱۳۹۷/۰۴/۰۳ هیأت تخصصی اعتراض می‌کند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (تاریخ تشکیل ۱۳۹۸/۰۱/۲۷)

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۰۱/۲۷ با حضور رئیس، معاونین دیوان عدالت اداری و روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت نمود.

رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

در ماده ۴۱ قانون تأمین اجتماعی مقرر شده است:

«در مواردی که نوع کار ایجاب کند سازمان می‌تواند به پیشنهاد هیأت مدیره و تصویب شورای عالی سازمان نسبت مزد را به کل کار انجام‌یافته تعیین و حق بیمه متعلق را به همان نسبت مطالبه و وصول نماید.»

همچنین به موجب بند ۲ ماده ۲ قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال ۱۳۸۶ مقرر شده:

در مورد آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آن‌ها از طریق انعقاد پیمان به پیمانکار واگذار می‌شود، حق بیمه کارگران پیمانکار بر اساس ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی وصول خواهد شد و بر اساس ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی سازوکار پرداخت حق بیمه توسط مقاطعه‌کار مشخص شده است.

نظر به اینکه بر مبنای بند ۱ مصوبه شماره 30652/ت49128 ـ 1392/02/15 هیأت وزیران، بدون رعایت سازوکار مقرر در ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی، مبلغ مقطوع ۵۲۰۰۰ ریال به عنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه‌های مسکن مهر تعیین شده است:

→ بند ۱ مصوبه فوق، مغایر با احکام مقرر در مواد ۳۸ و ۴۱ قانون تأمین اجتماعی و ماده ۲ قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی است.

بنابراین، در اجرای بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ و ضمن نقض رأی شماره ۹۶ ـ ۱۳۹۷/۰۴/۳۱ هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون یاد شده، حکم بر ابطال بند ۱ مصوبه مورد اعتراض صادر می‌شود.

بخش دوم: بررسی بند ۲ مصوبه هیأت وزیران

در رابطه با تقاضای ابطال بند ۲ مصوبه شماره 30652/ت49128 ـ 1392/02/15 هیأت وزیران:

با توجه به حکم مقرر در اصل ۵۱ قانون اساسی مبنی بر اینکه:

«تعیین مالیات‌ها و معافیت‌های مالیاتی باید بر اساس حکم قانونگذار باشد.»

و با لحاظ حکم مقرر در تبصره بند (الف) ماده ۱۱۷ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران که بیان می‌کند:

«برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی، علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است، برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه‌های موضوع ماده ۲۲۲ این قانون طی سال‌های اجرای برنامه ممنوع است.»

بنابراین:

بند ۲ مصوبه شماره 30652/ت49128 ـ 1392/02/15 هیأت وزیران که بر اساس آن:

• میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر بابت هر واحد حداکثر سه میلیون ریال تعیین شده
• و پروژه‌های فوق از هرگونه مالیات دیگر جز مالیات بر ارزش افزوده معاف اعلام شده‌اند

→ مغایر با اصل ۵۱ قانون اساسی

→ مغایر با تبصره بند (الف) ماده ۱۱۷ قانون برنامه پنجم توسعه (قانون برنامه حاکم در زمان وضع مصوبه)

است.

بنابراین، در اجرای بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ و ضمن نقض رأی شماره ۹۶ ـ ۱۳۹۷/۰۴/۳۱ هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون مذکور:

حکم بر ابطال بند ۲ مصوبه مورد اعتراض صادر می‌شود.